谈存款保险(Deposit Insurance)

为什么要有存款保险

存款户，使用银行的服务与产品，就像购买实体产品的人一样，也是消费者。社会对消费者提供保护。在一般产品方面，我们有消保法。银行体系的存款保险，是立意相同的策略。买一部汽车、买一台冷气，消费者的产品评比能力，很可能都强过他们评断银行体质的能力。不是在财金方面学有所长，不是看得到银行所有的财务报表，一般人在评估往来银行时，处于相当弱势的地位。银行监理和存款保险就是为了弥补这个不平衡的措施。

但是，要达到保护存户的目标，存款保险应只是一个次要政策。达到这个目标的核心政策，在于银行执照的发给与银行的监理。也就是说，把银行管好，让它们可以好好营运，对存户才是对大的保障。存款保险只是事后补救措施。预防重于治疗，在很多事情上，都是如此。

存款保险的另一个目标，在于减低整体银行系统崩盘的危险。假如一家体质不佳的银行垮台，引发民众的信心危机，连体质健全的银行也遭大额提领。这种情况会危及金融系统的稳定。假如民众因为存款保险的存在，知道他的钱安全无虞，将可以减低挤兑的可能性。

存款保险的实际作法

简单的说，可以分为成文与不成文两种执行方式。

成文方式，就是以法律条文明定，存款保险在何时支付、支付给谁、额度多少。这个存款保险组织如何架构和运作，通常也会在这些条文中明定。所以，此一政策是事先就定好的。一切就是照法条来执行。

不成文的方式，就是法律没规定，但在银行爆发危机时，由政府出面介入处理。处理的方式有很多，包括直接偿付存户、以公有资金资助这家银行、协助问题银行与体质健全银行合并等。这些作法，是事先还没决定的，所以可以视情况做出不同的动作，弹性是它的优点。

有了一些基本概念之后，我们来看台湾的存款保险系统。

我国的存款保险法源，是民国74年制定的存款保险条例。

最初施行时，采用自由投保方式。保，或不保，由金融机构自行决定。在民国88年，改为全面投保。在民国96年，采用强制申请核准制。也就是说，凡符合条件之金融机构，都一定要向中央存款保险公司申请加入存款保险，至于能否加入，由存保公司决定。

存保公司就是因存款保险条例而设立的公司。

根据存款保险条例第三条

存款保险，由财政部会同中央银行设立中央存款保险股份有限公司（以下简称存保公司）承保；其资本总额，由行政院定之。前项资本，由财政部、中央银行及要保之金融机构认股；财政部及中央银行出资应超过百分之五十。

存保公司是由财政部会同央行成立，而且财政部和央行持股超过50%，可说是一家官方的公司。

存款保险由谁来承作，就是一个很值得讨论的问题。

这种保险，几乎不可能给保险公司承作。有几个理由。

首先，一个金融体系内的保险业要能承担银行业者倒闭的风险，那么这家保险公司，必需非常强健，资金非常充裕。在很多国家，银行业是比保险业发达的，保险业者的资源无法负担银行倒闭的风险。就算真有保险公司资源多到可以撑起银行倒闭的后果，通常也不会有保险公司想承保。因为银行倒闭有可能变传染病。一家倒，假如引起全国存户的信心危机，那是会变成一家接一家的倒。没有保险公司负担得起这种金融危机。

所以存款保险的运作方式，通常是政府和银行业者的协力合作。

在最极端的一边，是可以完全由银行业者自行形成一互保系统，而没有公家单位的介入。但前提是，银行体系本身要相当健全。

就以台湾来举例好了，譬如去年中华银倒了，假如台湾的存保系统是银行业互保，那么中华银的存户存款，就要由剩下的银行出资补偿。那么在前阵子被接管的宝华银行，很可能在当时，在编列预算拯救中华商银的存户后，自己就变需要被拯救的对象。剩下的银行要再拿更多钱出来偿付，下一个撑不住的银行会是那家?

大家不够强，那就是大家一齐倒。所以这种互保方式，往往只见于金融业成熟健全的国家，像是卢森堡、德国、法国、意大利等。

另一端，则是完全由政府出资来进行存款保险。这是一个有效维持大众信心的方法。例子有东欧的前共产国家。

包括台湾在内的许多国家是由政府和银行共同出资营运存款保险系统。

台湾的金融机构，需定期缴纳存款保险的保费。

保费费率是存保公司订定的，有三个等级。分别是0.05%，0.055%和0.06%。譬如某银行有一亿的存款受到保障，它的费率是0.05%，那它就要为这一亿元付出5万的保费。

分级费率看起来相当合理。风险较高，体质不良的银行，本来就要多出些保费。不过台湾的这个作法其实有点特异。很多国家都采用一致的费率。因为被收取高费率的银行，等于是被贴上标签，上书”我不健康”。对银行分级的这个动作，本身就可能引起存户对银行的信心减低。而因为信心丧失而出现的挤兑，正是存保希望避免的状况。

政策制定单位深知这个后果，所以在存款保险条例第十八条规定:
要保机构不得就要保机构之存款保险费率或相关资料为广告。

这个冷处理相当成功。你自己可曾想过往来银行被收多高的存保费率，或是看到财经媒体整理一张总表，细数银行如何被分级吗?

存款保险的支付是有上限的，目前额度是一百五十万台币。

为什么不订定无上限给付?这样不是最有保障?很少国家的存款保险采用无上限给付。有以下几个理由。

存款保险保障的是小额的个人存款者，不是像法人这种存户。在银行倒闭事件中，个人存款者比起大额存户往往受到更大的相对损伤。对一个人来说，在一家银行一两百万的存款，可能就占了他流动资产的大部份。对一个大户来说，在一家银行几千万的存款，很可能只是他许许多多存款的一小部分。而且，是个人存款者较没有能力分辨银行的体质，大户有更多的资源协助他做出判断。所以，这种补偿上限，会使得存款保险实际上保障的是小额个人存款者。这也正是政策目标。

再来就是无上限的给付，会让存户在选择银行时，”肆无忌惮”，不会考虑太多。这对体质好的银行不甚公平。存户会只看那家利率高就存到那家。而对银行经营者来说，这种倒闭后反正有人撑腰的心态，常会让经营者采取高风险的经营策略。

补偿上限的计算有几种方式，有的是参考个人存款者的平均存款金额，有的是参考平均国民所得。可以想见，在愈富有的国家，其存款保险的额度愈高。事实也是如此。

另有一种存保上限的计算方法，叫共同保险(Coinsurance)。在这种制度下，无论账户金额多小，银行倒闭，存户一定会受到损失。譬如英国就是采用这种作法。

该国的存保上限是27900美元(大约)和存款的90%取其低者。譬如在某个倒闭的银行，存户有等值于20000美金的存款。那么抱歉，他不会全额获得补偿，他会拿到20,000的90%，也就是18,000美金。

在这种制度下，每个存户都要为银行倒闭付出代价。每个人都要为他选择的银行，负点责任。我个人觉得这种作法相当可取。存户在存款时会被强迫思考万一这家银行倒闭的后果，他一定要考虑存放款机构的好坏，而不是只有利息的高低。这对银行业的发展，有正面的促进意义。

我国的存保上限就是150万吗?在存保公司的网页中有提到，”存保公司为加强保护存款人及维护金融秩序，对于停业要保机构如有严重危及信用秩序及金融安定之虞者（系统性危机），存保公司理赔时，对存款人之保障得不以最高保额为限。”也就是必要时，存保公司是有可能给付超出150万的补偿的。这种明确政策中的不确定规定，是我国存款保险制度中一个有趣的地方。

讲到存款保险，不能不提到金融重建基金。

金融重建基金的法源是民国九十年通过的金融重建基金条例。它的目的在于” 先行通过设置金融重建基金，以弥补存保机制无法因应系统性风险之不足，并使问题金融机构之处理因有足够之财源而更具效率，成功消弭金融危机于无形。”

也就是说，在金融机构倒闭动用到存款保险之前，就可以先用金融重建基金，对问题机构进行接管与整顿，直接保障存户权益，也减少对金融界的冲击。

金融重建基金的执行单位也是中央存款保险公司。

这里我们可以回想这篇文章最前面提到的存款保险的实际作法。一般来说，有成文的，和不成文的两种实施方式。像明定存款保险政策就是成文作法，事发之后政府出面介入、代为清偿、协助合并，则是不成文的作法。

但台湾有趣的地方是，我们有明定的存款保险条例，公权力介入的办法也有金融重建基金条例。我们不成文的地方在于，政府可以用重建基金事先介入，也可以用存款保险事后介入，我们不知道政府会用那个工具。这也是一个明确条文中的不确定事项。其实，这种不确定也是种弹性。

但不成文的方式反复施行后会类似常规。我们看到政府在近几年频频以重建基金当未爆弹的缓冲垫，大家已经很习惯”存户权益百分之百受到保障”这句话。民众也将期待，在未来的银行事件中，他的存款仍将完全受到保障。问题是，这是健康的心态吗?

就像所有的保险一样，存款保险也会引起道德风险。在存户这端，存款保险让存户不会太在意银行的好坏，反正在某某万以下，存到利息高的银行就好了。这种没有鉴别力的选择，对稳健经营的银行，是不公平的。也给了体质欠佳的银行，太大的生存空间。对银行经营者这端，倒闭有政府挺的想法，会让他采行真的可能会让银行倒掉的高风险经营策略，忽略了一个金融业者的社会责任。这都是很不好的现象。也不是一个健全银行体系应有的背景。

政策推行有困难，问题就是出在人身上。想想看，你自己能否接受存在银行的100万，在银行倒掉后政府只赔你90万，或甚至更少。台湾民众不能接受政府不赔他的钱，所以会希望有”通赔”的存款保险机制。

但这种通包的存保机制，就是一个会让市场失去鉴别力、让烂银行继续存活、让银行经营不善的原因。假如政府继续讨好民众，使用这种全赔的政策，民众也满足于这种病态的政策，假如政府放弃带给民众正确的观念，民众也自甘于驼鸟心态，以为全保的政策就是好政策，那么面对体质不良的金融体系，其实也没什么好抱怨的。那就是你我共同造成的后果。

有种说法，一个国家金融市场的健全与发展，有很大一部份取决于该国人民的诚信度和金融知识水准。相当有道理。

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